一场不断打破惯例的日本国会，在喧嚣中落下帷幕。
当地时间7月24日深夜，“副首都构想”相关法案（下称“副首都法案”）以123票赞成、121票反对在参议院全体会议正式通过。这项由执政联盟自民党与日本维新会强推的法案，以2票优势险胜过关。
为推动法案通过，日本首相高市早苗向身边人下达最后通牒：“无论如何要在7月25日前推动‘副首都法案’落地。”为此，高市政府不惜将原定7月17日结束的国会会期延长8天。
该法旨在设置副首都，当东京遭遇重大灾害时维持立法和行政职能运作，同时避免人口和经济过度集中于东京。政府计划最早于今年秋季出台具体条件。在野党认为，该法案实际上是为维新会大本营大阪而量身打造的，因此提出反对。
由于审议仓促，国会未能围绕制度设计、财政负担等问题展开充分讨论。《京都新闻》批评说，该法案以“防灾”为名，却始终未能回答副首都应具备哪些防灾条件等核心问题。“执政联盟还没画好设计图，就让国会签了合同，甚至不惜延长国会会期推动法案。这更像是自民党在兑现联合执政时的政治承诺。”
高市为何不惜延长国会、顶着支持率下滑的压力，也要赶在本届国会完成立法？
△7月24日深夜，“副首都法案”以微弱优势在参议院全体会议通过。（图源：《每日新闻》）
“加时赛”暴露法案漏洞
按照该法案，副首都须具备两项条件：其一是与东京不同时受灾，能够分散灾害风险；其二是拥有人口、城市基础设施和经济活动，可以承接国家功能。
为赶在延长后的国会会期内完成立法，这部留下大量制度性空白的法案，在参议院接受审议。7月24日的参议院地方行政特别委员会上，立宪民主党议员鬼木诚毫不客气地说道：“这部法案究竟有多少漏洞，已经非常清楚了。”
首先引发质疑的，是灾害的设定从一开始就站不住脚。法案将首都直下型地震和富士山喷发列为设立副首都的重要依据，却没有将日本长期担忧的南海海槽巨大地震纳入评估范围。
多位立宪民主党议员追问“倘若大阪同样遭遇南海海槽地震，它仍能成为副首都的候选地吗？”对此，执政党只是简单回应，“没有设想过南海海槽地震会导致东京中枢功能瘫痪。”
此外还有程序设计上的本末倒置。按照法案，政府将在法律施行一年内制定副首都的基本方针，但执政党同时设想，各都道府县可以在方针出台前提出申请。对此，在野党批评这是“本末倒置”：“连副首都应当承担哪些具体功能、多个副首都如何分工都尚未明确，就启动竞争，无异于一边画图、一边施工。”
建设成本方面，在野党也指责没有提出完整说明。对此，执政党表示，利用既有资源有助于降低整体成本，并试算出若要作为东京受灾时的防灾中枢据点，建设经费只要数十亿至数百亿日元，但并未公布整体的建设成本。
除了制度设计，外界质疑，这部法案究竟是在推动防灾，还是在推动地方经济政策。在野党抓住法案中提出的“多极分散型经济圈”，其中写入基础设施建设、企业招商所需的税制和财政措施，以及将放宽监管等内容。参政党代表神谷宗币形容，“防灾对策与经济利益被捆绑在了一起。”
△7月以来，高市内阁的支持率屡创新低。（图源：路透社）
近来的种种争议，让高市内阁的支持率屡创新低。时事通讯社民调结果显示，高市内阁支持率较6月下跌5.3个百分点至49%；全日本新闻网的调查中，其支持率大跌10.9个百分点，至49.2%；《每日新闻》民调中，高市内阁支持率下降10个百分点至41%，不支持率则升至44%，首次超过支持率。
即使在保守派媒体的民调中，高市内阁支持率也有大幅波动。《读卖新闻》7月26日发布的民调结果显示，高市内阁支持率比上月猛跌12个百分点至57%，降幅为近期各主要媒体民调中最大的。不支持率则大涨13个百分点至34%。
分析认为，在物价问题上未能回应民众关切、消极回应政治丑闻削弱公众信任、强推争议性法案引发舆论反弹等，是造成高市内阁支持率大幅下滑的因素。面对支持率大跌，高市竟然回答：“我不清楚具体原因。”
一部法案的双重算计
对高市而言，“副首都法案”不仅仅是防灾法案，而是维系联合执政关系的一块关键筹码。首相身边人士透露：“首相对维新会怀有强烈的感恩之情，认为正是得益于维新会，自己才能坐上首相之位。如果高市无法兑现与维新会约定的两项法案，联合执政关系可能受到冲击。”
高市多次要求自民党全力配合国会运作，这让党内不满情绪升温，有人甚至埋怨：“正因为高市首相言听计从，维新会才会如此自我膨胀。”
△2025年10月20日，高市早苗与维新会代表吉村洋文在国会签署协议，两党联合政权正式成立。（图源：日本雅虎新闻）
要知道，自民党与维新会2025年10月签署联合执政协议时，摆在桌面上的不只是“副首都法案”。当时，“议员定额削减法案”一同被写入协议。该法案旨在推动国会议员数量削减，规定若朝野各党无法在一年内就选举制度改革达成共识，将自动削减45个比例代表议席。 近年，在财政与人口压力下，随着日本社会对国会议员人数过多及国会运行成本偏高的批评，压缩政治开支的呼声持续升高。
维新会长期主张削减议员席位，但由于这一改革触及现任议员利益，自民党内部担忧自身议席减少，反对声音强烈。最终，高市于7月7日与维新会代表、大阪府知事吉村洋文达成共识，同意暂缓在本届国会通过该法案，将其留待秋季临时国会继续审议。如此一来，维新会在本届国会唯一能获得的成果便是“副首都法案”。
维新会的这份坚持，与其自身处境有关。一名在野党干部直言：“维新会已经是一个过气政党了。”自民党内部也开始讨论：“与其一直被维新会绑住，不如切断合作关系。”
近两年来，随着参政党在保守选民中的存在感迅速上升，维新会面临来自右翼保守阵营内部的挤压。一方面，维新会试图以“改革保守”定位吸引对传统自民党不满的选民；另一方面，参政党凭借更鲜明的民族主义和社会文化议题，在部分保守选民尤其年轻群体中扩大影响。
这种压力在大阪之外尤其明显。维新会长期依靠大阪地方治理成绩建立品牌，但在东京等首都圈地区，其全国性政党形象仍未完全稳固，甚至被一些批评者讥讽为缺乏广泛群众基础的“泡沫政党”。
对一支诞生于大阪、希望突破地方政党局限的政治力量而言，继续留在执政联盟内部，不仅能够避免被边缘化，更能够直接参与政策制定，在防卫、社会保障、行政改革等议题上保留谈判筹码。
维新会之所以坚持推动“副首都法案”，还有一个更长期的目标，那便是实现“大阪都构想”。
长期以来，大阪存在“大阪府”和“大阪市”两套行政体系并存的情况，维新会认为两者在城市规划、产业政策、基础设施建设等领域存在职能重复。该构想主张将大阪市改组为多个拥有自治权的“特别区”，由大阪府统筹更广范围的行政事务，以减少府、市之间的重叠，提高行政效率。不过，该构想在2015年和2020年的两次居民投票中均被否决。
“仅凭地方政府很难推动副首都计划。过去10年，大阪一直靠着自己的努力来推进这项工作。”今年2月，大阪府、大阪市副首都推进局副首都企划担当课长代理池田真彦在接受《周刊》独家采访时曾如此表示，“但设立副首都对国家很有必要，国家应该推进这个工作。如果不在国会通过这个法案，就无法启动这个计划”。
△“副首都”构想是日本维新会的标志性政策，大阪率先站在起跑线上。（图源：《日本经济新闻》）
眼下，随着“副首都法案”成立，维新会再次看到推动这一构想的机会。吉村洋文表示，希望在明年春季举行“大阪都构想”第三次居民投票，并考虑与地方选举安排在同一天进行。
在野党认为，将重大制度改革投票与地方选举绑定，可能影响选民的判断，也会让行政资源和政治动员集中于同一时间。为推动“副首都法案”在国会通过，维新会在附带决议中加入“将尽最大努力调整投票时间，以避免时间重叠”的表述。
耐人寻味的是，法案通过当晚，吉村再度强调，同日投票具有合理性。他表示：“会尊重附带决议的宗旨，但考虑到选民只需投票一次，同时也能节约成本，我依然认为应争取同日投票。”
这一做法被外界批评为“不尊重国会”。“这简直是在愚弄议会制民主主义，极不诚实。”大阪市议会议员辻义隆说，“已经进行过两次居民投票了。虽然票差很接近，但市民给出‘反对’的回答，我们必须认真对待。”
各大城市加入争夺战
“副首都法案”虽已通过，但日本距离真正诞生一座副首都仍有很远的距离。
根据法案，政府将在法律生效一年内制定认定标准，由地方政府提出申请，再由中央政府最终指定。副首都也不只一个，可分别承担行政、司法或经济等不同职能。正因如此，法案通过后，大阪、福冈、爱知等地方政府纷纷表态，争抢成为首批副首都。
大阪率先站在起跑线上。“副首都构想”原本就是维新会的标志性政策。2009年，时任大阪府知事桥下彻提出这一理念，旨在提升地方城市在国家治理中的地位。
法案通过后，桥下彻感叹道，“历时17载，终于得以实现。通过这种方式，改变明治维新以来形成的中央集权格局，让各地区相互竞争，改变东京一家独大的现状，共同提升整个日本。”
△大阪作为关西经济圈的中心，吸引全球各地游客到访。（摄影：嘉沐）
池田真彦向《周刊》提到，大阪从10年前就开始推动“副首都构想”，若要设立，理应将首个副首都设在大阪。在他看来，副首都不仅要在东京受灾时承接首都功能的备份，还应具备带动日本经济发展的经营功能，因此“应选择一个经济潜力大，同时又能承担首都备份功能的大都市”。
大阪是关西经济圈的中心，行政机构、企业、医疗和研究资源在此汇集，长期以来被视为“东京之外的另一个核心”。日本商业网站“东洋经济Online”认为，“副首都等于大阪”的想法带有路径依赖的影子。“过去积累的人才、资金、制度和产业，会让一座城市不断成为下一次选择的对象。正因大阪是最被看好的城市，围绕灾害风险、国家功能和替代能力的比较才更不能省略。”
然而，作为维新会大本营，大阪所在的近畿地区（即日本关西地区，包括大阪、京都、奈良等2府5县）并未表现出足够热情支持这一法案。《读卖新闻》7月26日的调查显示，近畿地区对法案的支持率为56%，低于全国平均水平（59%）。
△《读卖新闻》的最新民调显示，近畿地区对“副首都法案”的支持率为56%，低于全国平均水平。（图源：日本雅虎新闻）
法案通过当晚，福冈、爱知等地方政府纷纷表态，希望成为首批副首都候选地。
“要以全爱知之力扎实做好准备。”爱知县知事大村秀章说道，“副首都所需的功能，爱知、名古屋全部具备。”爱知县将目光投向制造业重镇名古屋，强调自己拥有与大阪相近的经济规模，未来连接东京、大阪的新干线也将经过这里。
北海道首府札幌市也加入争夺战。北海道距离东京较远，与东京同时遭受大规模灾害的风险较低。目前，北海道已与札幌市展开事务层级协商。北海道知事铃木直道主张，从分散灾害风险的角度看，“北海道札幌市是合适的候选地”。
△北海道知事铃木直道称，从分散灾害风险的角度来看，札幌是合适的候选地。（图源：日本《每日新闻》）
福冈县则计划联合福冈市、北九州市，以“全福冈”的形式推动副首都申请。福冈县知事服部诚太郎表示，“将结合地方政府与产业界力量，争取成为候选地区。”宫城县知事村井嘉浩也表示，“待相关政令公布并确认符合资格后，将正式提出申请。”
对此，池田真彦表示欢迎。他告诉《周刊》：“未来应该有很多副首都，不仅仅是大阪，福冈、名古屋等都可以承担副首都的功能。过去10年，‘副首都构想’仅仅只在大阪得到讨论。随着该法案进入国会，全体国民都可以参与其中，这是一个积极变化。”
另一方面，由于法案中提到“纠正东京一极集中”，这一表述引发首都的警惕。
所谓“东京一极集中”，是日本政治、经济、文化以及人口长期向东京及周边地区聚集的现象。2014年第二次安倍政权时期，这一概念首次被写入日本政府年度经济财政运营基本方针——“骨太方针”之中，目标之一正是缓解东京过度集中的问题。
但东京对此却不是滋味。东京都知事小池百合子7月24日表示，所谓“纠正东京一极集中”的说法，形同把地方交付税制度（注：指由日本中央政府代为征收并重新分配给地方自治体的资金）等结构性问题的责任转嫁到东京身上，“每次听到这样的说法，我都有强烈的危机感”。
东京都政府内部人士也提出质疑称，新法案强调灾害时的备援功能，但东京都早已在立川市建置首都中枢备援设施，“距离霞关（中央政府）那么远的大阪或福冈，真的能有效承担中央政府备援功能吗？”
△“东京一极集中”指的是日本政治、经济、文化以及人口长期向东京及周边地区聚集的现象。（图源：日本《东京新闻》）
“真正的重头戏才刚刚开始。”桥下彻坦言，“法律制定之后，要召集大臣，设置副首都担当大臣，制定具体计划。关键在于，能否在制定计划的过程中，把权限、财源和放宽管制等内容纳入其中。”他提醒说：“这并非是要削弱首都的力量，而是要让各地区相互切磋、共同提升，打造一个全新的日本国家形态。”
无论如何，“副首都法案”开启的，是一场围绕国家资源的新竞争。中央机构、公共投资、人才集聚以及产业布局，都可能随着这一制度设计发生新的倾斜。对于大阪而言，这是推动“东京一极集中”转向多极发展的历史机会；对于其他候选城市而言，这同样是一场争夺未来国家坐标的竞赛。最终胜出的，不只是一个城市，而是一套新的区域发展逻辑。
记者：关珺冉
编辑：漆菲
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